Com o advento da Constituição de 1988, os Estados e Municípios, que tinham seu quadro de servidores constituído por funcionários estatutários e celetistas, foram compulsados a optar por regime jurídico único.

Assim sendo, a opção praticamente unânime dos governos foi pelo regime estatutário.

A opção feita, que a princípio foi plenamente justificada pelo imediatismo dos resultados, poderá vir a trazer conseqüências aterrorizadoras.

Senão, vejamos o que motivou de imediato a opção pelo regime estatutário:

a) após a Revolução de 1964, com o fim da estabilidade dos empregos na iniciativa privada e o advento do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço), os Estados e Municípios passaram a poder contratar pelo regime celetista (CLT - Consolidação das Leis do Trabalho).

b) de uma forma geral, excluídas as atividades típicas de Governo, tais como: fisco; polícia; legislativo e judiciário, que sempre tiveram seus vínculos funcionais no regime estatutário, os demais concursos e/ou contratações se verificaram nos últimos 30 a 35 anos pelo regime celetista.

c) ora, a contratação pelo regime da CLT efetivada pelos Estados e Municípios ao longo destes anos em nada se diferenciou da contratação de empregados pela iniciativa privada (à exceção da contratação de pessoal muitas das vezes sem necessidade e da demissão, ocorrendo em casos extremos, só por falta grave).

d) o regime da CLT gera descontos para o INSS (do empregado sobre seu salário e do empregador de 20% sobre o total da folha de salários sem limite), além de acréscimos do empregador a título de recolhimento para SESI; SENAI; SEBRAE e outros, e mais os compromissos do empregador de 8% do FGTS, de 13° salário; acréscimos de férias, repouso remunerado, benefícios estes que também foram extensivos posteriormente ao servidor estatutário (exceto FGTS).

e) com o excessivo ônus, os Estados e Municípios muitas vezes carentes de recursos, passaram ao longo desses anos a acumular dívidas com o INSS e o FGTS, que montam a volumes hoje impagáveis, embora negociados, financiados em longos períodos e até tenuemente amortizados.

f) com o advento da Constituição de 1988, abriu-se a alternativa de todos os funcionários serem estatutários, generalizando esta opção pelas administrações estaduais e municipais.

A justificativa para a opção era imediata:

Supondo-se o pagamento de um salário de R$ 400,00 a um funcionário celetista, ao se acrescentar o INSS, o FGTS e outros encargos o custo total atinge a faixa de R$ 560,00.

No caso de um funcionário estatutário o mesmo pagamento de R$ 400,00 representa um efetivo desembolso de R$ 340,00 a R$ 360,00 (dependendo do desconto para "previdência estadual ou municipal").

Este percentual de desconto é variável, sendo muito pequeno em alguns casos, permanecendo sempre a confusão de ora se destinar apenas para o pecúlio e pensão, ora também para cobrir a aposentadoria, que na maioria dos casos é orçamentária .

Então, não havia termos de comparação. Todos passaram a ser estatutários. Solução imediatista e sem dúvida a melhor naquele momento para as administrações estaduais e municipais.

g) porém, tudo isto foi decidido sem nenhum estudo técnico-atuarial. Quando muito, todas estas questões foram analisadas somente no âmbito jurídico, deixando intermináveis questionamentos, abrindo brechas para o marajarismo, algumas vezes intencional e outras não. Na realidade, falta a lógica dos números, a viabilidade e equacionamento da justeza das operações.

h) a partir desta tomada de posição amadorística, começaram a aparecer problemas:

• como os tempos contribuídos para os diversos regimes previdenciários são transferíveis, os funcionários que passaram a ser estatutários puderam absorver todo o tempo que contribuíram como celetistas, vindo a cobrar seus benefícios previdenciários dos Estados e Municípios para os quais pouco contribuíram. E pela Constituição, esses benefícios são integrais, diferentemente dos benefícios da Previdência Social, que são limitados em relação ao teto de contribuição fixado em pouco mais de R$ 1.800,00.

• iniciaram-se intermináveis questionamentos entre Estados/ Municípios e Governo Federal (INSS) para acerto das dívidas relativas à contribuições passadas e não pagas.

• os Estados/Municípios alegam que, como absorveram os compromissos do pagamento dos benefícios, tem que haver a compensação e o acerto de contas.

• A questão é extremamente complexa, demandando levantamento de longa data e estudos atuariais que viabilizem a equidade. À época da administração do ex-ministro Antônio Britto, Governo Itamar Franco, foi esboçada a discussão da questão, posteriormente posta em "banho maria" e novamente no Governo Fernando Henrique Cardoso a questão voltou a tona varias vezes sem solução satisfatoria. Agora isto tudo resultou na Reforma da Previdência que o Congresso discute à exaustão, pois o assunto é um dos maiores problemas do país.

• porém, independente de maiores avaliações, as dívidas consolidadas dos Estados/Municípios, por lei, foram financiadas para pagamento em 240 meses. Os devedores começaram a atrasar o pagamento e o Governo Federal, para obrigá-los a honrar o compromisso, passou a condicionar a liberação das cotas do FPM (Fundo de Participação dos Municípios) às quitações das dívidas.

Neste quadro, forma-se o pior dos mundos e a "bomba relógio" está por explodir se não for encontrado equacionamento adequado.

É claro que cada caso é um caso. Alguns Governadores e Prefeitos, preocupados com o problema, têm tomado iniciativas para solucioná-lo. Mas será que a solução é viável e adequada a sua situação? As opções são várias e vão desde a administração própria independente ou conjunta, até a administração por terceiros, com ou sem constituição de Entidades.

Espera-se que com a finalização da Reforma da Previdência do atual governo se encontre o rumo para solução desta emergente questão.

A situação que descrevemos atinge também o funcionalismo federal. Mesmo que empiricamente os governos já tenham visto o tamanho do problema e tentem minimizá-lo, deverão se enquadrar nos dispositivos da Lei 9 717/98 de 27/11/98, aprovada pelo Congresso Nacional no bojo da Reforma da Previdência do governo Fernando Henrique.

O problema, portanto, é muito sério e demanda equacionamento técnico, com alternativas de viabilização para que, em última instância, a decisão seja política. Jamais esta matéria poderá ficar apenas no âmbito político, sob pena de comprometer como um todo as finanças públicas.

Os Estados e Municípios devem avaliar cada qual a extensão de sua situação específica e, a partir daí, optar com fundamento na recente legislação pelo rumo na questão previdenciária de seus funcionários.

O Governo Federal preocupa-se de longa data com toda esta problemática, sendo a questão da previdência dos servidores do setor publico (União, Estados e Municípios) o maior nó a ser desatado no contexto do Déficit Público.

Em julho/98, o Governo criou o Departamentos de Regimes Previdenciários dos Estados e Municípios, ligado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, que tem como missão básica encontrar solução para disciplinar este emergente problema. Para tanto, é previsto o financiamento inicial de U$ 10 milhões por organismos internacionais através do Plano de Apoio à Reforma dos Sistemas Estaduais de Previdência (PARSEP), que foi constituído especialmente para disciplinar esta ações.

Alguns Estados estão se antecipando à iminente legislação que disciplinará a Previdência dos Estados e Municípios e, por conseguinte, procedendo estudos de viabilidade, procurando identificar alternativas para a problemática questão.

A grande novidade é a constituição dos Fundos de Ativos alocados para esta finalidade específica, advindo os recursos das empresas privatizadas e das doações de bens dos Estados/Municípios que ficariam sob tutela administrativa de órgão constituído com a finalidade de se responsabilizar pelo bom cumprimento dos pagamentos dos aposentados e pensionistas.

Embora esta matéria tenha sobrevivido por décadas exclusivamente administrada por motivações políticas, é inevitável ter que, norteá-lo por parâmetros técnicos disciplinados por legislação federal, quer na gestão dos ativos, quer na avaliação das responsabilidades do passivo, respaldando-se neste particular na ciência atuarial e na conseqüente aplicação de sua técnica.

É com o intuito de atingir o auto-conhecimento por parte dos Estados/Municípios da sua específica situação sobre a questão previdenciária que sugerimos a efetivação de Estudo Jurídico-Atuarial, onde poderão ser identificados:

• o mapeamento dos benefícios previdenciários cobertos pelo Estado/Município: sua extensão, formas de concessão, manutenção e sucessão.

• levantamento das estatísticas relativas aos aposentados, pensionistas e funcionários em atividade.

• análise de toda a legislação estadual/municipal pertinente aos temas previdência, saúde e assistência social.

• procedimento de Estudo Técnico Estatístico-Atuarial com objetivo de avaliar a situação financeiro-atuarial do Plano de Benefícios e verificar as formas de viabilizar a continuidade das operações, estabelecendo a determinação do custeio e sua partição pelo ente público e pela massa de participantes e beneficiários.